OMC : négociations sur les subventions à la pêche.
19/06/2022
Le 14 juin 2022, la Directrice générale a présenté le
Mécanisme de financement de l’OMC sur la pêche, qui est conçu pour aider les
pays en développement et les pays les moins avancés à mettre en œuvre un futur
accord visant à réduire les subventions à la pêche préjudiciables. Lors de
cette 12ème conférence ministérielle, des avancées notoires sont
intervenues. L’accord conclu le 17
juin 2022 est allégé vis-vis du projet d’accord du 30 juin 2021, mais cet accord conclut
un cycle de négociation de vingt ans, qui n’est pas pour autant achevé.
L'accord final de l'OMC sur la prohibition des subventions à la
pêche préjudiciables créera des possibilités, mais aussi, bien entendu, des
obligations. Il est important que les pays en développement puissent jouir des
avantages résultant de cet accord, mais aussi se conformer à leurs nouvelles
obligations. Il faut donc, sans tarder, renforcer leurs capacités, par de l’assistance
technique, notamment grâce à un mécanisme de financement.
Mécanisme de financement de l’OMC sur la pêche.
L'article 7 de l’accord conclu prévoit la création du mécanisme de financement pour la fourniture d'une assistance technique et d'un renforcement des capacités ciblés destinés à aider les Membres en développement et les moins avancés à mettre en œuvre l'Accord.
Les donateurs et bénéficiaires intéressés ont accueilli avec intérêt les projets concernant ce fonds ; l’Ambassadeur Santiago Wills (Colombie), Président des négociations en cours, a estimé que cela contribuerait à garantir aux Membres qu’ils peuvent disposer de l’assistance nécessaire. Ce fonds devrait être à son début de 10 millions de dollars US, dont la moitié est déjà promise. Le fonds sera géré par l'OMC en collaboration avec des organisations partenaires à l'expertise, comme l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), le Fonds international de développement agricole (FIDA) et le Groupe de la Banque mondiale. Ultérieurement, un montant d'environ 20 millions de dollars est envisagé. La FAO a dit être prête à travailler en étroite collaboration avec l'OMC et à apporter son expertise dans des domaines comme le renforcement des capacités institutionnelles, la gestion des pêcheries, la collecte de données et la lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN).
A l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), les subventions à la pêche sont en discussion depuis 20 ans. Les négociations sur les subventions à la pêche dans le cadre de l'OMC ont été lancées en 2001 à la Conférence ministérielle de Doha. À la Conférence ministérielle (CM11) de Buenos Aires de 2017, les ministres sont convenus d'un programme de travail. Quelles subventions prohiber ? Lesquelles tolérer par exception ? Les pêcheries artisanales des pays en développement ont été au cœur des discussions, quant aux exemptions potentielles (traitement spécial et différencié TSD). Lors de la réunion des délégations de juillet 2021, le président des négociations sur les subventions à la pêche a demandé aux membres de l'OMC s'ils étaient d'accord pour que l'élément clé du TSD soit destiné aux pêcheurs artisanaux pauvres et vulnérables des pays membres en développement et des pays membres les moins avancés (PMA). Lors de la conférence de presse qui a suivi, la directrice générale a souligné que « tous les ministres reconnaissent l'importance du traitement spécial et différencié pour leurs communautés de pêcheurs vulnérables, à condition qu'il soit durable ». Mais elle avait également averti que « beaucoup de lacunes restent à combler » dans ces négociations…
À l'échelle mondiale, plus de 80 % des subventions à la pêche vont au secteur de la pêche à grande échelle, tandis que la pêche artisanale est souvent privée du soutien public dont elle a tant besoin pour les infrastructures et les services qui amélioreraient les conditions de vie et de travail. Pourtant, bien que la pêche artisanale bénéficie peu de subventions, sa contribution à la sécurité alimentaire est essentielle. Faute d’atteindre la pêche artisanale, notamment dans les pays en voie de développement, ce constat fonde la demande de suppression de toutes les subventions et aides à la pêche. Les fonds actuellement utilisés pour les subventions de renforcement des capacités devraient être réorientés, avec des objectifs à long terme, pour travailler sur des projets pour les communautés côtières qui les aident à atteindre l'équité sociale, la viabilité économique et la résilience.
Fin des subventions à la pêche INN.
Le projet de texte récapitulatif du 30 juin 2021 proposait d’abord la fin de toute subvention à un opérateur ou un navire pratiquant la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN). Cela a été repris dans l’accord de juin 2022. Toutefois, l’article 3 n’est nullement conçu comme un moyen de lutte contre la pêche INN, n’ajoutant rien à la démarche de la FAO. Un grand nombre d'activités INN menaçant la pêche à petite échelle sont menées dans la zone côtière, à l'intérieur des 12 milles nautiques. La mise en œuvre de cette interdiction ne sera pas aisée.
Plus de transparence sur les subventions.
L'article 8 du texte de négociation, sur la notification et la transparence, prévoit que chaque membre doit fournir des informations sur les subventions accordées. Tout effort visant à encourager une plus grande transparence dans le domaine de la pêche maritime doit être salué. De nombreux pays en développement affirment à juste titre que l'OMC n'est pas une agence de gestion des pêches.
Finalement, faute de consensus, les questions liées globalement à la surcapacité devront être tranchées ultérieurement. L’accord final de cette 12e conférence mondiale doit encore attendre sa ratification par les deux-tiers des 164 parties prenantes. Les pays en voie de développement disposent de deux ans après l’entrée en vigueur de l’accord pour appliquer ce principe.
Cet accord a donc une porté réduite et laisse bien des questions en attente pour l’avenir.
Subventions aux pêches en eaux lointaines (PEL).
En Afrique, une grande partie de la pêche industrielle est pratiquée par des navires étrangers provenant de pays pratiquant la pêche en eaux lointaines qui figurent, dans un rapport récent de l’ONG Oceana, parmi les « principaux fournisseurs de subventions dommageables » : la Chine, le Japon, la Corée, la Russie, et les membres de l'Union européenne. Ces flottes subventionnées accèdent aux eaux africaines par le biais d'accords de pêche, de systèmes de licences privées, d'affrètement ou de changement de pavillon, et entraînent souvent une surexploitation et une surpêche, menaçant l'avenir des communautés de pêcheurs artisanaux.
a) Sociétés nationales à capitaux étrangers
L'article 5 du texte de négociation prévoit qu’aucun membre n’accordera de subventions pour des activités de pêche dans des zones en dehors de la juridiction. Aucun membre ne maintiendra de subvention à un navire ne battant pas son pavillon. Il s’agit de freiner les opérations non durables de navire d’origine étrangère, par le biais d'accords de licence privés ou de la constitution de sociétés locales à capitaux étrangers. Selon Béatrice GOREZ, en Côte d'Ivoire, en mars 2021, sur les 80 navires de pêche industrielle basés dans le port d'Abidjan, 55 sont exploités par des sociétés locales, avec des gestionnaires de nationalité chinoise. Les navires sont soit « ivoirisés » changeant de pavillon, soit affrétés, en conservant le pavillon chinois. Le changement de pavillon du navire confère des avantages à l'armateur : exonération des taxes sur le carburant, réduction des frais portuaires, moindre coût de la licence de pêche ou priorité dans des procédures administratives. Les conditions d'ivoirisation du navire, définies par le Code Maritime ivoirien (art. 69 à 72) ne sont jamais respectées, car des dérogations systématiques sont accordées par les autorités. Il en va de même en Guinée-Bissau.
A Madagascar, le gouvernement a signé deux protocoles permettant l'accès aux eaux malgaches à une trentaine de navires appartenant à des investisseurs chinois. Ceux-ci n'ont réuni que le modeste capital de 20 millions d'ariary (4 300 euros), telle une société écran. Ces navires se voient accorder l'accès à de multiples espèces, y compris des pêcheries pour lesquelles des droits élevés sont normalement payés, comme la crevette ou la langouste. Avec leurs licences « multi-espèces », ces navires sont également exemptés de la réglementation et de la gestion, existantes pour les espèces à forte valeur commerciale, telles que la crevette. Dans l'ensemble, ces constructions juridiques représentent une perte de revenus importante pour les gouvernements et mettent en péril l'avenir des communautés de pêcheurs artisanaux avec lesquelles ils sont en concurrence, par la surexploitation des ressources et la destruction de l'environnement marin.
b) Accords de gouvernement à gouvernement
L'article 5 du texte de négociation est moins clair quant à savoir si les accords d'accès de gouvernement à gouvernement seront couverts par la discipline des subventions. Une note de bas de page à l’article 5.2 ouvre la voie à une exception. Dans le cadre d'accords et d'autres arrangements conclus avec des Membres côtiers pour l'accès à l'excédent du total autorisé de captures des ressources biologiques dans les eaux relevant de leur juridiction, l’interdiction ne s’applique pas (art. 5.2.b), à condition qu’il soit démontré que les mesures sont mises en œuvre aux fins du maintien du (des) stock(s) dans la (les) pêcherie(s) pertinente(s) à un niveau biologiquement durable » (art. 5.1.1). Ainsi, le paiement de gouvernement à gouvernement pour les accords d'accès pourrait se poursuivre, à condition que le membre subventionnaire démontre que « des mesures sont mises en œuvre », et peut être que ces mesures sont efficaces, « pour maintenir le ou les stocks de la ou des pêcheries concernées à un niveau biologiquement viable ». Ce concept s'inscrit parfaitement dans le cadre des accords de partenariat pour une pêche durable (APPD) de l'UE, qui concernent 8 % des apports européens. Les APPD prévoient en annexe les conditions d’embarquement des marins de pays partenaires, comme marins de pays ACP. Il existe depuis 2015 une clause sociale agréée par les partenaires sociaux européens (armateurs Europêche, et syndicat ETF), qu’ils ont souhaité de voir insérée dans les APPD, relative au travail et aux standards de protection sociale. Cette clause vise à garantir des conditions décentes de travail pour les pêcheurs non européens travaillant à bord des bateaux opérant dans le cadre de APPD. Si un doute pouvait subsister quant à l'applicabilité des dispositions de la convention 188 OIT de 2007 sur le travail à la pêche, aux navires de pêche des États membres qui ne l'ont pas encore ratifiée, celui-ci aurait dû être définitivement réglé après l'entrée en vigueur de la directive (UE) 2017/159, puisque cette dernière norme a la virtualité d'incorporer le contenu essentiel de la convention 188 au droit de l'Union. Les armateurs des navires de pêche européens qui vont pêcher dans les ZEE des pays tiers y gagnent aussi, puisque cette compensation de l'emploi se traduit par des coûts de main-d'œuvre notablement inférieurs, conséquence, surtout, de la remise générique dans les accords de salaires minima qui, le cas échéant, pourraient être fixés par la législation respective du pays de pêche. Tous les accords de collaboration de pêche durable valident une discrimination salariale injustifiable basée sur la nationalité, qui ne supporte pas un jugement de base de raisonnabilité et de proportionnalité.
Jusqu'à présent, de nombreux pays en développement souhaitaient
maintenir ces accords d'accès à la pêche de gouvernement à gouvernement en
dehors du champ d'application des disciplines relatives aux subventions à la
pêche, car ils représentent une importante source de revenus pour eux.
Subventions pour le carburant (détaxation du carburant)
L'article 5 du texte de négociation reconnaît que les subventions pour l'achat de carburant contribuent à la surcapacité ou à la surpêche, et propose que de telles subventions ne soient plus accordées. Dans le cas des flottes de pêche lointaine de l'UE, qui bénéficient actuellement d'un carburant détaxé par l'UE, il n'est pas certain que la suppression de cette détaxation du carburant affecterait réellement ceux qui se ravitaillent dans des pays tiers où la taxe sur le carburant est, de toute façon, très faible. Toutefois, si l'on considère les pays en développement, la détaxation du carburant est l'une des seules subventions dont bénéficie la pêche artisanale. En l'absence d'alternative, la suppression de la détaxation du carburant ne devrait être envisagée que si et quand des fonds publics sont fournis pour des infrastructures et des services qui amélioreraient les conditions de travail et de vie tout au long de la chaîne de valeur de la pêche artisanale.
Actuellement, le projet de texte propose deux approches différentes concernant le traitement spécial et différencié : Des exemptions accordées selon une approche fondée sur le mille nautique au-delà des 12 milles nautiques ou non) ou des exemptions générales pour la petite pêche, ce qui nécessiterait de fixer une définition de ce qu'est la pêche artisanale : « pêche à faible revenu, limitée en ressources et de subsistance ». Dans les 12 milles nautiques, les chalutiers côtiers sont souvent en concurrence avec la petite pêche.
Union européenne : FEAMP et aides d’Etat.
Financée à l’origine par l’instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP), la politique européenne de la pêche l’a été par le Fonds européen de la pêche (FEP) de 2007 à 2013 puis, de 2014 à 2020, par le nouveau Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (Feamp), doté de 6,4 milliards d’euros. Le Feamp appuie les pêcheurs dans la transition vers une pêche durable, soutient les communautés côtières dans la diversification de leurs économies, finance les projets créateurs d’emplois nouveaux et améliore la qualité de vie sur les côtes européennes.
L’objectif principal de la politique structurelle de la pêche est de proposer des mesures financières pour la mise en œuvre de la politique commune de la pêche (PCP) et pour le développement durable des zones de pêche et d’aquaculture. Elle aide les pêcheurs à respecter les nouvelles exigences, notamment liées à l’interdiction des rejets, aux nouvelles mesures de sécurité et à la modification des conditions de travail, au recueil de données et aux infrastructures portuaires.
Le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche est l’un des cinq Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) prévus pour la période de programmation 2014-2020. Il s’inscrit dans le cadre de la rubrique 2, « Croissance durable : ressources naturelles ». Il s’agit du principal outil financier à l’appui de la PCP de l’Union. Une petite part du Feamp est destinée à apporter un soutien à la politique maritime intégrée. La PCP promeut principalement la pêche durable, l’aquaculture durable, le contrôle et le contrôle de l’application, la collecte de données et l’économie bleue. Le Feamp contribue également à la réalisation des objectifs dans le domaine des affaires maritimes et côtières à l’échelle de l’Union, tels que la gouvernance internationale, la connaissance du milieu marin et la planification de l’espace maritime. Le montant total alloué au Feamp pour la période 2014-2020 est de 6 400 millions d’euros.
Celui-ci contribue aux quatre principaux axes suivants : une pêche durable dans l’Union européenne ; un secteur européen de la pêche compétitif ; de meilleures conditions sociales ; la croissance bleue, l’aquaculture.
En matière d’aides d'Etat, la Commission européenne a autorisé cinq régimes français de 63,8 millions d'euros visant à renouveler la flotte de pêche dans cinq départements et collectivités d'outre-mer, le 28 février 2022. Ces régimes d’aides seront en place respectivement jusqu’au 31 décembre 2025 (Martinique), 31 décembre 2026 (Mayotte et Guadeloupe) et 31 décembre 2027 (La Réunion et Guyane). Les bénéficiaires sont les marins pêcheurs qui exploiteront les navires de pêche dans les 5 départements et collectivités d’outre-mer. La répartition prévue est la suivante :
- Guyane : 17 millions d’euros ;
- Guadeloupe : 16,2 millions d’euros ;
- Martinique : 16,2 millions d’euros ;
- Mayotte : 7,5 millions d’euros ;
- La Réunion : 6,9 millions d’euros.
La Commission a évalué les cinq mesures au regard des règles de l'UE en matière d'aides d'État, et plus particulièrement des lignes directrices pour l'examen des aides d’État dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture, révisées en 2018, qui permettent les aides destinées aux régions ultrapériphériques de l’UE sous certaines conditions. La Commission a considéré que ces mesures sont conformes aux règles de l'UE en matière d'aides d'État. Cela inclut les conditions suivantes :
- l’aide est utilisée pour l’acquisition des nouveaux navires de pêche qui doivent rester immatriculés dans la région ultrapériphérique pendant au moins 15 ans.
- le plafond d’aide ne peut pas excéder 60 % du total des coûts éligibles dans le cas de navires d’une longueur hors tout inférieure à 12 mètres. Il ne peut excéder 50 % du total des coûts éligibles dans le cas de navires d’une longueur hors tout égale ou supérieure à 12 mètres et inférieure à 24 mètres.
Sur la base de ces cinq régimes approuvés et avant octroi de toute aide, la Commission européenne demande aux autorités françaises de démontrer qu’il existe un équilibre entre la capacité de pêche et les possibilités de pêche du segment de flotte de la région ultrapériphérique à laquelle le navire de pêche appartiendra.
la Commission a autorisé des mesures françaises de soutien au secteur de la pêche dans le contexte du Brexit, d'un montant total de 100 millions d'euros, qui visent à soutenir le secteur de la pêche touché par le retrait du Royaume-Uni de l'UE et les réductions consécutives de parts de quotas prévues dans les dispositions de l'accord de commerce et de coopération (ACC) entre l'UE et le Royaume-Uni.
Le premier régime, doté d'un budget total de 80 millions d'euros, vise à compenser partiellement les coûts fixes des navires contraints de rester à quai en raison des réductions de quotas prévues dans l'ACC ou de l'impossibilité d'accéder aux eaux britanniques ou à d'autres eaux de pays tiers du fait du Brexit, ainsi que la rémunération des membres d'équipage. Il s'applique pendant la période comprise entre le 1er janvier le 30 juin 2021 et pourrait être prolongé jusqu'au 31 décembre 2021. Le soutien public revêtira la forme de subventions directes aux petites et moyennes entreprises (PME) exerçant leurs activités dans le secteur de la pêche en France. Le montant des pertes estimées à compenser sera calculé sur la base de critères objectifs, en prenant comme référence le chiffre d'affaires de l'année 2019 multiplié par le nombre de jours pendant lesquels le navire reste à quai et par un facteur décomptant les coûts non supportés par les bénéficiaires pendant la période à quai, qui ne seront pas compensés. Ce régime sera accessible jusqu'au 31 décembre 2022.
Le deuxième régime, doté d'un budget total de 12 millions d'euros, vise à compenser une partie des pertes de revenus subies par la flotte de pêche française du 1er janvier au 31 mars 2021, afin d'accroître la résilience du secteur. Ces pertes de revenus s'expliquent principalement par les réductions de quotas prévues dans l'ACC, l'impossibilité d'accéder aux eaux britanniques et aux eaux d'autres pays tiers ou les conséquences négatives sur la structure des échanges et la logistique. Le soutien public revêtira la forme de subventions directes aux PME exerçant leurs activités dans le secteur de la pêche en France. Ce régime sera accessible jusqu'au 31 décembre 2022.
Le troisième régime, doté d'un budget de 8 millions d'euros, vise à compenser une partie des pertes de revenus subies pour les mêmes raisons par les entreprises françaises de mareyage du 1er janvier au 31 mars 2021, afin d'accroître la résilience du secteur. Le soutien public revêtira la forme de subventions directes aux PME et aux grandes entreprises exerçant leurs activités en France dans le secteur de la vente en gros et de la transformation de poissons, de crustacés et de mollusques. Ce régime sera accessible jusqu'au 31 décembre 2022.
La Commission a constaté que les trois régimes renforcent la durabilité du secteur de la pêche et sa capacité à s'adapter aux nouvelles possibilités de pêche et aux nouveaux débouchés résultant de la nouvelle relation avec le Royaume-Uni. En conséquence, ces mesures facilitent le développement de ce secteur et contribuent à la réalisation du premier objectif de la politique commune de la pêche, de sorte que les activités de pêche et d'aquaculture soient durables à long terme sur le plan environnemental.
La guerre en Ukraine déstabilise des secteurs économiques déjà fragilisés depuis plusieurs mois. La pêche n'échappe pas aux conséquences du conflit entre Kiev et Moscou. Le prix du carburant pour les navires était en augmentation constante, mais les coûts ont bondi avec le déclenchement de l'invasion. Désormais faire le plein coûte deux fois plus cher. La Commission européenne des aides d'Etat à hauteur de 35 000 euros pour les coûts additionnels de production, comme le prix du carburant, jusqu’au 31 décembre 2022. Ce régime vient en ajout d’une disposition qui autorise les aides, jusqu’à 30 000 € par entreprise, sans avoir à les justifier à Bruxelles.
Avec la réduction à la pompe de 35 centimes, le gazole pêche coûte aux alentours de 85 centimes le litre, ce qui reste un prix élevé. Le ministère de la Mer estimait que les entreprises souffrent dès qu’il atteint 70 centimes. Compte tenu du prix du pétrole, les pêcheurs devront accélérer la transition énergétique, car ces aides seront nécessairement limitées en volume et en durée.