Évolution de la gestion sociale des marins : la mise en œuvre de la Déclaration Sociale Nominative (DSN)
04/03/2025
La gestion sociale de la profession de marins évolue en France depuis plusieurs années. Depuis le 1er janvier 2016, la Caisse maritime d'allocations familiales (CMAF), située à La Rochelle, qui assurait les missions d'une Caf et d'une Urssaf pour les entreprises et les salariés du secteur maritime, concernant les allocations familiales, a disparu. Les familles de marins, qui relevaient déjà du régime général en matière de prestations familiales et sociales, dépendent des caisses d’allocations familiales (CAF) de leur département de résidence. Le service social des gens de mer (SSM) demeure. Depuis le 1er janvier 2016 également, la gestion du recouvrement de la cotisation d’allocation familiale et des contributions (CSG-CRDS, FNAL, versement transport, formation professionnelle, forfait social…) dues par les marins de métropole et des départements d’Outre-mer, a été confiée à l’URSSAF Poitou-Charentes, proche du siège de l’Enim, à Périgny (Charentes-Maritimes). L’affiliation au recouvrement maritime auprès de l’Urssaf Poitou-Charentes est obligatoire au titre de chaque personne « salarié » ou « indépendant » occupant à bord un emploi permanent relatif à la marche, à la conduite, à l’entretien et à l’exploitation du navire, avec statut d’inscrit maritime auprès de l’Enim. Il faut distinguer deux catégories de cotisants : les marins du commerce, les marins de la pêche hauturière, artisanale et conchylicole. Les modalités de déclarations ou de paiements des cotisations diffèrent selon qu’il s’agit des marins du commerce ou des marins de la pêche professionnelle et de la conchyliculture. L’article 18 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019, de financement de la sécurité sociale pour 2020, a transféré le recouvrement des cotisations du régime de sécurité sociale des marins (Enim) à la branche recouvrement du régime général (Urssaf), et plus particulièrement à l’Urssaf Poitou-Charentes. Le Conseil d’administration de l’ENIM a été modifié par le décret n° 2023-350 du 9 mai 2023. En vue de faire siéger au conseil d'administration des représentants des assurés sociaux en activité, des employeurs et des pensionnés du régime de sécurité sociale des marins : la représentation des partenaires sociaux est renforcée. Une commission de recours amiable est instituée au sein de ce conseil d'administration afin d'examiner les réclamations formées contre les décisions prises par l'établissement. Celui-ci se voit confier la mission de concourir à la définition de la politique de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles des marins, de proposer des mesures de prévention des risques professionnels et de contribuer à leur mise en œuvre.
La réforme du « permis d’armement », issue de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l’économie bleue, a conduit à la disparition du rôle d’équipage. Le permis d’armement, délivré en général pour une période indéterminée, établit l’aptitude d’un navire, muni d’un équipage conforme en nombre et en qualifications, à exercer à titre permanent un ou plusieurs genres de navigation. Ce permis d’armement n’est plus vérifié avant chaque embarquement, mais peut faire l’objet de contrôles en mer ou post-débarquement. Les armateurs ne sont plus astreints qu’à tenir à jour la liste d’équipage et à la mettre à disposition en cas de contrôle. La tenue à jour, le contrôle administratif et la police du rôle d’équipage étaient l’expression de la spécificité des activités professionnelles maritimes, exercées sur un navire, battant pavillon français. Le rôle d’équipage constituait une forte spécificité maritime et participait de l’organisation de la profession de marin par l’administration maritime, qui ne s’intéresse pas qu’aux navires et à la sécurité maritime, mais aussi aux relations sociales (« Du rôle d’équipage », P. Chaumette, DMF 2010, pp. 206-211). Il n’existe plus de contrôle a priori des embarquements, ce qui conduisait les services des affaires maritimes à reconstituer les lignes de service en amont des processus de recouvrement, de gestion des droits sociaux de la mer et d’application de la réglementation maritime. L’évolution de la gestion sociale des marins se trouve au nœud de la modernisation des règles maritimes particulières et de l’extension des règles communes générales du droit social aux activités maritimes. Comme lors de la chute en série de dominos, nul ne sait quelles réformes seront nécessairement engendrées par les réformes déjà entreprises. La tutelle administrative sur les entreprises et la profession a pris fin.
L’ordonnance n° 2015-682 du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales des employeurs, a prévu la généralisation de la DSN comme processus déclaratif de l’ensemble des entreprises du secteur privé, et des employeurs publics ou relevant de certains régimes spéciaux de sécurité sociale, dont le secteur maritime (art. L. 133-5-3 C. Séc. Soc.). Cette généralisation est intervenue au 1er janvier 2017, et était initialement prévue en 2020 pour les fonctions publiques et les régimes spéciaux, notamment l’Enim.
En janvier 2024, un rapport des Inspections Générales a fait le point sur la mise en œuvre de la DSN dans le secteur maritime, la fiabilité des données sociales déclarées, les évolutions nécessaires et envisageables pour une meilleure cohérence (Y. Becouarn et L. Caussat, « Difficultés de déploiement de la Déclaration Sociale Nominative (DSN) dans le secteur maritime », Rapport IGAS n° 2023-075R / IGAM n° 2024-05). Ce rapport fait un état des lieux très détaillé de la mise en œuvre de la DSN, des adaptations nécessitées par une DSN « marins », des besoins de logiciels de paye adaptés, des difficultés rencontrées, des simplifications nécessaires et des réformes éventuelles à entreprendre.
Les marins affiliés à l’Enim sont au nombre de 36 000 sur l’ensemble de l’année 2022, et exercent l’ensemble des activités maritimes effectuées à partir d’un navire. Les armements maritimes (entreprises qui arment un ou plusieurs navires) sont aussi très divers, allant de l’entreprise individuelle au groupe international. La majorité des entreprises d’armement maritime sont des très petites entreprises (TPE). Le secteur maritime comporte quatre activités principales : commerce, pêche, cultures marines, plaisance professionnelle. Les 36 000 marins affiliés à l’Enim se répartissent dans les quatre secteurs maritimes à hauteur de 47 % pour le commerce, 38% pour la pêche, 12 % pour les cultures marines et 4 % pour la plaisance professionnelle. La population maritime recouvre environ 9 300 employeurs et travailleurs indépendants déclarants dont 55 % exercent dans la pêche, 29 % dans les cultures marines, 13% dans le commerce et 7 % dans la plaisance professionnelle (la somme étant supérieure à 100 % du fait de la multi-activité de certains armateurs). Cependant, en termes de contribution au produit intérieur brut, le transport maritime de personnes et de marchandises pèse approximativement deux fois plus lourd que la pêche et l’aquaculture marine, chacune prise séparément (Données économiques maritimes françaises, Ifremer, 2021).
Précédemment, des formalités déclaratives minimales pour les entreprises.
Afin de mesurer le bouleversement, il est nécessaire de revenir sur le système antérieur. Précédemment, la ligne de service décrit pour chaque marin sa fonction à bord du navire (commandant, patron, chef mécanicien, mécanicien, marin qualifié, marin…) ou sa situation à terre (maladie, congés, repos, formation, …), la durée et le type d’embarquement (type et taille de navire), ainsi que le type de navigation (long cours, cabotage international, grande pêche, pêche au large…). La situation décrite permet d’y associer un salaire forfaitaire. La ligne de service est l’unité d’œuvre des activités maritimes. Elle est l’information créatrice de droits. La collecte de la donnée constitutive de la ligne de services était effectuée soit par le processus de décompte trimestriel automatisé (DTA), soit par le processus de la déclaration mensuelle informatisée des services et des taxes (DMIST). Le décompte trimestriel automatisé (DTA) reposait sur un travail de collecte réalisé par les services déconcentrés de la mer (niveau départemental) en amont du départ en mer du navire.
Trimestriellement les lignes de services retraçant l’activité du marin ainsi générées et fiabilisées étaient transmises par voie dématérialisée à l’Enim qui procédait à différents contrôles pré-taxation. Les lignes de services étaient également adressées à l’Urssaf Poitou-Charentes, chargée depuis 2016, d’appeler les cotisations famille et la CSG-CRDS. Le DTA générait un titre qui était adressé par l’Enim aux armateurs qui payaient leurs cotisations au trimestre.
Ce dispositif globalement efficace aux formalités déclaratives minimales pour les entreprises dérogeait toutefois aux processus déclaratifs applicables aux autres entreprises privées, et était coûteux pour les services de l’administration de la mer et pour l’Enim Une autre possibilité de collecte offerte aux entreprises était d’utiliser la DMIST adressée mensuellement par voie informatique à l’Enim par les employeurs dotés d’un logiciel spécifique.
Les entreprises qui déclaraient en DMIST avaient la responsabilité de la saisie des données dans un logiciel spécifique dont les caractéristiques étaient définies par l’Enim. Celui-ci, après réception des éléments transmis par l’entreprise, effectuait un premier contrôle de structure et de recevabilité des déclarations, puis un contrôle métier intégral de toutes les informations transmises. Le paiement devait être concomitant à l’envoi de la DMIST. Les données étaient transmises ensuite par l’Enim à l’administration de la mer. Avant la mise en œuvre de la DSN, 99 % des armateurs étaient en DTA. La réforme du « permis d’armement » a rendu ce processus inadapté : il établit l’aptitude d’un navire, muni d’un équipage conforme en nombre et en qualifications, à exercer à titre permanent un ou plusieurs genres de navigation. Il n’est plus vérifié avant chaque embarquement, mais peut faire l’objet de contrôles en mer ou post-débarquement. Les armateurs ne sont plus astreints qu’à tenir à jour la liste d’équipage et à la mettre à disposition en cas de contrôle (C. transp., art. L. 5522-3, Décr. n° 2015-406, 1à avril 2015). La fin du dispositif précédent reposant sur le contrôle a priori des embarquements conduit logiquement les services des affaires maritimes à cesser de reconstituer les lignes de service en amont des processus de recouvrement, de gestion des droits sociaux de la mer et d’application de la réglementation maritime.
Maintenant des entreprises déclarantes, mais ….
Avec la DSN, les entreprises doivent déclarer et enregistrer elles-mêmes, ou par un tiers déclarant, l’activité de leurs salariés et les rémunérations versées, mais aussi calculer les cotisations et contributions sociales dues à l’Enim. Un tel bouleversement nécessite une bonne maîtrise des règles de l’Enim, une application stricte du droit du travail en matière de bulletins de salaire et la substitution d’une fiabilisation a priori par les services de l’administration de la mer par des contrôles de qualité a posteriori. Pour les plus petites entreprises, le recours à des tiers-déclarants, comptables, experts-comptables, équipés de logiciels de paie appropriés engendre des coûts inexistants dans le cadre précédent. Les obligations déclaratives imposées aux employeurs au travers de la DSN mettent en œuvre le principe de confiance, posé par la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance. Il est postulé que l’employeur qui réalise une DSN déclare des données fiables et applique correctement le droit du travail et la réglementation de sécurité sociale. Dans ce cadre il n’y a pas lieu de contrôler a priori sa déclaration. Les données déclarées en DSN sont le reflet des processus de paie des armateurs, ce qui implique un alignement du secteur sur le formalisme prévu par le droit du travail, notamment quant à la qualité documentaire des bulletins de paie.
Cette réforme fait entrer le secteur maritime dans le droit commun des processus de déclaration sociale ; elle visait à garantir la collecte exhaustive, intégrée et fiable des informations nécessaires au recouvrement des cotisations et contributions sociales, à l’enregistrement des droits sociaux des marins, mais aussi à des missions d’administration de la mer, comme la délivrance et le renouvellement des brevets professionnels. Le calendrier de déploiement était exigeant. La décision de ne pas modifier la réglementation complexe de la protection sociale des marins et la réglementation des activités maritimes, en particulier en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales, dont les assiettes et les taux sont majoritairement forfaitaires et prennent en compte nombre de caractéristiques techniques de l’activité maritime, n’a pas facilité la transition. Cette complexité a conduit à écarter la création d’un dispositif déclaratif simplifié pour toutes les petites entreprises maritimes, d’autant que ces entreprises sont, au total, peu nombreuses. Seuls les marins travailleurs indépendants ont bénéficié d’un processus simplifié, appelé « offre de services » (ODS).
Le déploiement de la DSN a été chaotique et n’a décollé qu’au second semestre 2021 ; la récolte des données par l’Urssaf, l’Enim, l’administration de la mer a été perturbée en 2021. L’outil de taxation a permis à l’Urssaf de régulariser les deux tiers de DSN éludées et le dénombrement par l’Enim des jours de service déclarés ne dénote pas de rupture. Le recours à un logiciel de paie intégrant exhaustivement les spécificités maritimes et spécialement paramétré est indispensable à la réalisation d’une DSN, qui transmette les informations utiles aux fonctionnalités sociales et administratives. La quasi-totalité des entreprises maritimes métropolitaine (99 %) a aujourd’hui intégré la DSN, comme les travailleurs indépendants (97 %), avec des différences selon les façades maritimes ; l’Occitanie révèle quelques difficultés. La situation est nettement moins favorable dans les départements d’outre-mer (83 % de déclarations en DSN et 95 % en ODS) en raison d’une moindre maîtrise de l’outil numérique et d’un manque de tiers déclarants, connaisseurs des spécificités maritimes.
Le rapport constate qu’il découle de la généralisation d’une démarche de déclaration directe par les entreprises du secteur maritime que la qualité des données véhiculées dans la DSN n’est plus garantie à la source, comme c’était le cas dans le processus déclaratif antérieur avec la fiabilisation des lignes de service par les services de l’administration de la mer. La fiabilité de ces données repose désormais : d’une part, sur la qualité des informations saisies par l’employeur ou le tiers-déclarant, ce qui soulève l’enjeu de la performance du logiciel de paie utilisé ; d’autre part, sur les contrôles embarqués qui se déclenchent à réception de la DSN, et qui permettent au déclarant de rectifier sa déclaration avant l’échéance de l’exigibilité des cotisations ; enfin, sur des contrôles a posteriori opérés par les administrations et organismes destinataires de la DSN, qui doivent être renforcés dans le nouveau contexte déclaratif. En l’état de la législation, c’est l’Urssaf qui est habilitée à exiger une correction d’une déclaration sociale. L’article 12 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022, de financement de la sécurité sociale pour 2023, a créé un dispositif de substitution d’un organisme de sécurité sociale à l’employeur qui, après avoir été dûment informé de l’existence d’anomalies dans une DSN et invité à la rectifier, ne met pas en œuvre cette injonction (art. L. 133-5-3-1 C. Sécu. Soc.). Cette compétence est confiée à l’organisme chargé du recouvrement (art. L. 213-1 C. Sécu. Soc.).
Le rapport effectue 17 recommandations.
En premier lieu, elle propose que l’administration de la mer (DGAMPA) organise et anime son réseau de services déconcentrés, afin d’accompagner les services et les entreprises dans la mise en œuvre de la DSN, au travers de recommandations opérationnelles. La mission propose également une réponse à la perte d’information relative aux marins à bord des navires en cas d’accident en rendant obligatoire le dépôt de la liste d’équipage sur un portail numérique au moyen d’une application d’usage très simple.
Dans le domaine de la gestion des droits sociaux des marins, et afin de ne pas pénaliser les marins salariés, les administrations de tutelle sont invitées à sécuriser la validation par l’Enim des périodes pour lesquelles aucun service du marin n’aurait pu être enregistré à partir de la DSN, au moyen d’un bulletin de paie présenté par l’assuré attestant le précompte des cotisations sociales.
Les actions d’accompagnement des entreprises et de coopération avec les tiers déclarants et les éditeurs de logiciels de paie doivent aussi être renforcées : labellisation des logiciels, appui aux organisations professionnelles dans leurs initiatives « d’aller vers » les employeurs et les travailleurs indépendants, reconduction de la mobilisation de l’action sociale de l’Enim en faveur des cotisants les plus en difficulté avec le nouveau processus déclaratif, création d’un comité des utilisateurs regroupant l’ensemble des parties prenantes et des professions, communication attentionnée et accompagnement en direction des entreprises qui ne sont pas encore passées à la DSN ou à l’ODS, tout particulièrement dans les départements d’outre-mer.
Des améliorations plus fortes du processus déclaratif supposeraient des simplifications de la réglementation maritime
Un premier pas consisterait à engager certaines simplifications réglementaires qui ne remettent pas en cause l’organisation générale du régime. L’Enim exerce deux missions qui se heurtent à des difficultés qui se sont manifestées lors du passage des entreprises maritimes à la DSN : le calcul des indemnités journalières de maladie, de maternité et d’accidents du travail - maladies professionnelles, une mission propre de l’établissement ; le calcul des cotisations obligatoires au bénéfice du CNPMEM et du SSM, exercé pour le compte de ces organismes. Ces deux processus pourraient voir leur qualité sensiblement améliorée grâce à des simplifications réglementaires sans impacts majeurs sur les droits sociaux des marins ni sur la situation des organismes bénéficiaires.
La réglementation actuelle du régime social des marins ne permet pas la liquidation automatisée des indemnités journalières Si l’Enim bénéficie des données de la DSN portant sur le motif, la date de début et la date de fin d’un arrêt maladie, il n’est pas destinataire de l’information sur la subrogation des indemnités par l’employeur. En effet, d’une part la réglementation prévoit le maintien intégral du salaire du marin malade dans certains cas – notamment lorsque la maladie se déclenche alors que le marin est embarqué – qui ne sont pas décrits en DSN. D’autre part, l’indemnisation est calculée par rapport à la dernière catégorie à laquelle le marin appartient, qui peut ne pas être à jour. L’automatisation de ce processus implique une adaptation de la réglementation de l’Enim, qui simplifierait les règles de maintien du salaire par l’employeur et retiendrait une référence plus historique pour le salaire sur la base duquel calculer l’indemnisation – telle que, par exemple, le salaire forfaitaire afférent à la catégorie atteinte depuis au moins six mois ou un an. Dans un cadre réglementaire ainsi rénové, l’Enim pourrait liquider automatiquement les indemnités journalières de maladie à partir de l’information reçue depuis la DSN sur la subrogation par l’employeur.
En attendant cette évolution, il s’avère qu’en fait les employeurs ne réalisent pas de DSN « événementielle », jugée inutile par les tiers déclarants rencontrés par la mission. Les déclarations d’arrêt de travail se font mensuellement dans le cadre de la DSN adossée au bulletin de paie. Cette situation n’est pas conforme à la règlementation, car l’article R. 133-13 du code de la sécurité sociale fait obligation à tous les employeurs, y compris maritimes, de déclarer en temps réels les arrêts de travail et les fins de contrat de travail.
Une simplification d’ampleur des assiettes et des taux des cotisations professionnelles obligatoires serait de nature à consolider le CNPMEM et alléger la charge de l’Enim opérant pour le compte des attributaires de ces cotisations. L’assiette des cotisations professionnelles obligatoires des comités des pêches pourrait être simplifiée. Les relations financières entre l’Enim et le Service social maritime pourraient être davantage intégrées.
Le classement catégoriel pourrait être simplifié en réduisant le nombre de catégories. Au total aujourd’hui, près de 40 % de l’effectif des marins relèvent de 5 principales fonctions ; 166 fonctions comptent moins de 200 marins actifs et 79 fonctions n’en comptent aucun. De larges marges existent donc pour faire évoluer cette grille. En 2008, une simplification a été proposée, fondée sur les fonctions reconnues par la Convention STCW 95 : trois niveaux de compétences (direction, opérationnel, appui) et huit échelons de classement conduisait à un cadre d’emploi de 36 fonctions et deux critères, la jauge et la puissance, au lieu des 210 fonctions et la douzaine de critères utilisés dans la grille actuelle.
Des salaires forfaitaires aux salaires réels ?
Un passage au salaire réel ferait entrer le secteur maritime dans le cadre de droit commun du recouvrement, mais les données relatives aux marins et aux navires devraient continuer à être collectées. Le système de la DSN repose sur la transmission de données issues de la paie, laquelle décrit les rémunérations réellement versées aux salariés. Dans la plupart des régimes de sécurité sociales les cotisations et contributions sociales sont assises sur les salaires réels. La complexité de la DSN appliquée aux marins découle de l’intégration en mode déclaratif d’un ensemble de données conditionnant des assiettes forfaitaires, dont la détermination est devenue très complexe au fil du temps. De ce fait, les sources d’erreurs lors de la détermination des salaires forfaitaires sont nombreuses. Une simplification du processus déclaratif pourrait être la déclaration de salaires réels.
Le passage au salaire réel ferait entrer le régime Enim dans le droit commun du recouvrement, simplifierait les déclarations, mais impliquerait une remise à plat du système de retraite des marins. La mission a pu bénéficier de travaux d’analyse de l’impact d’un passage à des assiettes réelles réalisés par l’Enim. Ils montrent que les salaires réels médians par catégories sont systématiquement plus élevés que les assiettes forfaitaires, de +21 % pour la 1ère catégorie à +119 % pour la 19ème. Les écarts entre salaires réels et forfaits sont croissants avec la catégorie, ce qui implique un alourdissement considérable des cotisations dues par les entreprises du secteur maritime, et particulièrement des plus grandes d’entre elles, en cas de bascule intégrale vers des assiettes réelles. A droits sociaux inchangés, une telle réforme devrait donc être assortie d’une réduction des taux de cotisation, sachant que certains d’entre eux sont d’ores et déjà très faibles. L’impact d’un passage à des assiettes réelles sur les droits ouverts aux affiliés pose en outre des questions de principe. Le salaire forfaitaire servant de base au calcul des droits des marins notamment pour la retraite, l’abandon de ce salaire forfaitaire dans les déclarations et pour le calcul des cotisations entraînerait de facto l’abandon de ce même salaire forfaitaire dans le calcul des droits. Le régime Enim prévoit une pension de retraite annuelle représentant 2 % du salaire forfaitaire de la catégorie des 36 derniers mois, multipliée par le nombre d'années de services. Avec l’abandon du salaire forfaitaire et le passage au salaire réel, la règle de calcul de la pension demanderait à être revisitée. Il s’agira aussi de définir la coordination avec l’ancien système pour les marins déjà entrés dans la profession au moment de la bascule.
Une évolution moins radicale pourrait consister à établir une correspondance entre le salaire réel et la catégorie du marin. Celle-ci pourrait en effet être déterminée à partir seulement de tranches de salaire réel, et non plus du genre de navigation, des fonctions du marin, etc. Les assiettes de cotisation resteraient forfaitaires en fonction du classement catégoriel, et les droits aux revenus de remplacement demeureraient calculés en fonction des forfaits. Les avantages de ce scénario seraient d’une part, la simplification majeure pour les déclarants en DSN de la saisie de la catégorie du marin, et d’autre part, le maintien d’un calcul des pensions de retraite sur la base des salaires forfaitaires. Il pourrait être combiné avec la simplification du classement catégoriel. Toutefois, comme les échelles de rémunération sont très disparates entre genres de navigation, une modulation des grilles convertissant les salaires réels en catégories pourrait être envisagée. Par ailleurs, une référence de salaire réel devra être trouvée – par exemple, la moyenne sur douze mois glissants ou sur l’année civile écoulée – afin d’éviter des changements de catégorie d’un mois sur l’autre au gré des fluctuations des rémunérations.
La simplification du système déclaratif à partir de la substitution des salaires réels aux salaires forfaitaires entraînerait l’abandon du classement catégoriel. Les questions de fiabilisation sur les données utiles à l’Urssaf et à l’Enim seraient résolues par cette modification des paramètres. En revanche, il sera toujours nécessaire de disposer des données conditionnant la délivrance des brevets et les durées de navigation pour les navires de pêche. Or, les données qui conditionnent la détermination des fonctions à bord et des catégories, ne seraient plus nécessaires à l’Urssaf et à l’Enim. La bascule vers un salaire réel simplifierait la déclaration, mais elle ne la rendrait pas comparable à celle d’un salarié du régime général. La déclaration d’un marin en DSN ou en ODS doit véhiculer un certain nombre de données (fonction à bord, congés, type de navire, navigation) nécessaires à l’exercice des activités maritimes (brevets professionnels, licences de pêche, aides économiques, etc.). Cette contrainte forte nécessite de conserver l’ODS et des adaptations de la DSN aux spécificités maritimes.